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　　大江大河，需要法治保障。十三屆全國人大常委會先后通過長江保護法、黃河保護法兩部流域專門法律，這不僅是推進國家“江河戰略”法治化的重要成果，也反映了江河治理在制度、觀念和策略等各方面的全要素轉變，為長江流域和黃河流域生態保護和高質量發展提供了有力的法治保障。

　　“繼長江經濟帶發展戰略之后，我們提出黃河流域生態保護和高質量發展戰略，國家的‘江河戰略’就確立起來了。”2021年10月，習近平總書記在主持召開深入推動黃河流域生態保護和高質量發展座談會時指出。

　　十三屆全國人大常委會先后通過長江保護法、黃河保護法兩部流域專門法律。流域專門立法對江河治理有什麼重要意義？兩部法律各有何特點？如何讓流域專門法律更好地實施？

　　以最嚴格制度最嚴密法治保護江河

　　重慶市萬州區長江大橋北橋頭，草青樹綠，一派郁郁蔥蔥的景象。這裡曾是一家化工廠。為了貫徹落實長江保護法，萬州區關停了這家工廠，並實施了廠區土壤修復治理工程。2015年以來，萬州區未新增1家化工企業，並關停了長江岸線1公裡范圍內的化工企業。這是長江經濟帶生態保護與高質量發展取得積極成效的生動縮影。

　　2016年，《長江經濟帶發展規劃綱要》印發。4年后，2020年12月26日，《中華人民共和國長江保護法》經全國人大常委會會議表決通過，自2021年3月1日起施行。

　　為長江保護立法，全國人大常委會貫徹落實黨中央重大決策部署，用兩年時間完成起草審議工作，其中兩次向社會公布草案全文征求意見建議。

　　2022年12月28日，十三屆全國人大常委會第三十八次會議上，全國人大常委會執法檢查組關於檢查《中華人民共和國長江保護法》實施情況的報告顯示，長江流域水環境質量持續改善，經濟發展質量不斷提高，2021年長江流域國控斷面水質優良比例達97.1%，長江干流水質連續兩年達到Ⅱ類標准，長江經濟帶經濟總量佔全國比重達46.6%。同時，組織開展長江干流岸線利用項目清理整治，累計清理整治違法違規項目2441個。推進河湖“清四亂（亂佔、亂採、亂堆、亂建）”常態化規范化，2021年清理整治長江流域“四亂”問題1.4萬個。

　　2021年，《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》印發。僅1年之后，2022年10月30日，《中華人民共和國黃河保護法》經全國人大常委會會議表決通過，並將自2023年4月1日起施行。黃河保護法共11個章節122條，反映了黃河流域的突出特點，形成了有效保護黃河的法律制度體系。

　　“長江保護法突出共抓大保護、不搞大開發，把保護和修復長江流域生態環境放在壓倒性位置﹔黃河保護法落實重在保護、要在治理的要求，量水而行、節水為重，通過做好水文章，堅定走綠色可持續的高質量發展之路。”武漢大學法學院教授秦天寶介紹，長江保護法和黃河保護法這兩部流域專門立法以最嚴格制度最嚴密法治保護長江黃河，推動“江河戰略”實現良法善治。

　　統籌協作機制助力齊抓共管系統治理

　　在長江上游，川渝兩地已成立川渝河長制聯合推進辦公室，通過加強跨界河流聯防聯控聯治，攜手共筑長江上游生態屏障﹔在長江中游，湖北、江西、湖南三省共同簽署了《長江中游三省推進“一江兩湖”系統治理合作協議》，推進“一江兩湖”系統治理合作事項﹔在長三角地區，上海、江蘇、浙江、安徽四地在立法、執法、司法等方面緊密協作、形成合力，實現長江口禁捕執法監管常態化、高質量辦理跨域案件、健全監管長效機制……如今，長江流域各地普遍建立起各類統籌協調機制，協同推進對長江流域治理的“共抓大保護”。

　　長江保護法規定，長江流域相關地方根據需要在地方性法規和政府規章制定、規劃編制、監督執法等方面建立協作機制，協同推進長江流域生態環境保護和修復。黃河保護法規定，黃河流域省、自治區可以根據需要，建立省級協調機制，組織、協調推進本行政區域黃河流域生態保護和高質量發展工作。

　　“統籌協作”既是兩部流域性專門法律的亮點所在，也是助力齊抓共管系統治理的法治之策。

　　在長江保護法實施之前，可以適用於長江流域保護的法律法規有多部，比如，在法律層面有水法、水污染防治法、防洪法和水土保持法等“涉水四法”﹔在行政法規層面有長江河道採砂管理條例、太湖流域管理條例等。但這些不同層級的立法的體系性、整體性、協同性不強。

　　“我們曾對涉及長江流域的法律法規進行過事權梳理，發現各種法律法規大多授權中央和省級地方政府，中央層面分屬10多個部委，有70多項職權，地方分屬10多個省級政府，有100多項職權。這些法律法規在實施中，既有‘法律打架’，也有‘依法打架’等問題。這些問題在黃河流域治理中也同樣存在。”中國法學會副會長呂忠梅說，長江和黃河流域是獨特而完整的復雜巨型系統：地域上橫跨我國東中西三部，范圍廣、人口眾多、有著獨特的生態系統，同時各區域間經濟社會發展水平差異大。這些特征，導致了一般性的涉水法律，或者涉及流域局部、單項的法律法規無法妥善處理流域保護的系統性和整體性問題。

　　“長江保護法和黃河保護法對涉及多個領域、多個部門、多個地方的流域治理工作進行了統籌協調、系統性體制機制設計。”呂忠梅說，這既破除條塊分割、各自為政、重復建設的弊端，又通過明確中央各部門及地方各級人民政府的具體職責，促進長江和黃河流域的協同共治、融合發展。

　　讓江河生態“含綠量”提升流域發展“含金量”

　　長江保護法和黃河保護法中，都同時明確規定了“生態優先、綠色發展”的根本原則。這要求在對長江和黃河的治理中，必須正確處理發展與保護的關系，堅持在發展中保護、在保護中發展，讓江河生態“含綠量”提升流域發展“含金量”。

　　長江保護法實施以來，通過促進綠色轉型、推進綠色發展，長江流域經濟發展質量不斷提高。全國人大常委會執法檢查組關於檢查《中華人民共和國長江保護法》實施情況的報告指出，各地各部門堅持生態優先、綠色發展，推動減污降碳協同增效，促進經濟社會發展全面綠色轉型。著力優化產業布局，推動沿江省市創建209家國家新型工業化產業示范基地，聚焦集成電路、生物醫藥、工程機械、軌道交通裝備、高端紡織等優勢領域，培育有國際競爭力的先進制造業集聚集群發展。

　　“黃河流域生態破壞問題之所以長期得不到徹底解決，除與黃河流域的自然環境相關外，也與該流域經濟和社會發展水平較低、對黃河的過度開發利用有著密不可分的關系。因此，為了有效解決黃河流域的生態問題，還應在提高黃河流域的高質量發展水平方面下功夫。”天津大學法學院講席教授孫佑海說，黃河保護法規定了城鄉融合發展、美麗鄉村建設等制度措施，體現了隻有實現黃河流域的高質量發展，才能真正保護好黃河流域生態環境的戰略思維。

　　“法律的生命力在於實施。未來在實施長江保護法和黃河保護法的過程中，應在國家流域協調機制和地方協作機制的原則規定下，進一步探索流域治理管理體制機制創新，特別是明晰國家統籌協調機制、流域管理機構和省際河湖長聯席會議之間的關系以及具體職能分工和具體的協調、協同工作方式，確保形成流域統一治理管理的合力。”秦天寶建議，同時關注流域執法和司法過程中已經出現或可能出現的新情況新問題，研究流域范圍內統一執法和司法標准與尺度的方式方法，妥善審理涉砂、涉野、涉水產品、涉水土流失等環境資源類案件，在行民銜接、行刑銜接等方面積極探索創新。

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